高速公路服務區規劃建設經營管理一體化實施方案
廣東省高速公路服務區規劃建設經營管理一體化實施方案
一、概述：
隨著我省高速公路網絡的快速發展，高速公路路產資源的開發利用越來越受到人們的重視。新粵公司根據高速公路網絡發展的要求，在一九九九年三月向省廳提出了《關于高速公路服務區、規劃、建設、經營管理一體化的總體設想》（新粵[1999]6號）。省交通廳對此十分重視先后兩次主持召開了由廳有關處室及各大業主參加的服務區一體化工作專題會議，肯定一體化工作的重要性和必要性，成立了由廳計劃處及各大業主組成的高速公路服務區規劃建設經營管理一體化工作小組（《關于成立高速公路服務區規劃建設經營管理一體化工作小組的通知》粵交計函[1999]1665號），下設辦公室負責日常具體工作。在此期間，工作辦公室廣泛收集資料，征求各方意見，并對目前我省服務區的情況進行了實地調查；通過進行資料研究分析和方案比選，編寫了《廣東省高速公路服務區調查情況分析》、《服務區規劃建設經營管理一體化實施方案財務評價》和《滬寧高寧高速公路江蘇段服務區的經營情況分析》三個實施方案論證材料。
二、目前我國、我省高速公路服務區的現狀和存在問題：
目前我省已建成的高速公路項目有：廣佛、佛開、廣三、廣花、深汕、廣深、機荷、惠鹽、花清、廣珠東等項目，累計通車里程近1000公里，計劃到2002年高速公路的通車里程達到2300公里，2023年達到3300公里；經工作小組初步調查，已建和在建的高速公路服務區有5對，停車區2對；在建的高速公路項目規劃建設的服務區共有25對，停車區3對（見下頁附表），服務區的設計間距30－60公里一對，一對服務區征地面積從60畝－100多畝。根據目前高速公路服務區的現狀，我們認為存在以下幾個方面的問題：
（一）規劃欠整體性，布點不盡合理。不同業主建設的路段交接處服務區靠得太近，容易造成重復投資、資源浪費。如：西部沿海雅韶服務區和開陽的陽江服務區距離太近（見附圖），就是由于不同的設計單位按各自路段進行設計所造成的。
（二）服務區在規劃建設過程中，未能根據車流量的情況保持合理的間距或實施分期建設。我們認為目前服務區的設計間距，是按評價期20年高速公路服務需求進行規劃設
服務區規劃情況表
計的，具體實施時應根據交通量的變化逐步分期進行建設。作為投資者或經營者，在項目通車的初期按此間距投資或經營服務區項目，會由于項目通車初期車流量小，加上服務區密度過大而分薄車輛進入率，造成投資收益降低，經營虧損。外省某高速公路服務區及深汕西的沙田加油站就有類似的情況。我們在進行財務分析時也發現，當車流量不變的情況下服務區密度加大，引起車輛進入率下降，收益大幅降低。因而實行服務區建設應先進行總體規劃，征地預留，先疏后密，分期建設。由于在高速公路主體項目通車幾年后，車流量大幅增加，后建的服務區內部收益率會大幅提高。
（三）投資規模失控，服務區搞大而全。只注重社會效益、忽略經濟效益，造成投資過大回報率低，有些服務區的收益都不夠支付利息。例如：外省某高速公路1996年9月－1998年9月兩年間，6個服務區經營收入共1.9億元，1998年平均每個服務區年平均收入1833萬元，按30％計算毛利僅550萬元，以服務區的規模，工資管理費至少需要350萬元，凈收益只有200萬元，該項目一對服務區的投資額是6000萬元，1998年的投資回報率僅為3.3％。據了解實際情況是：1998年6個服務區一共僅向項目公司上交了240多萬元，共3.6個億的投資回收只能是個奢望。若服務區長期經營虧損，不利于服務區的健康發展，必然會造成服務水平下降。我們在實施方案財務分析中也得到同樣的結果：投資規模過大，內部收益率就會大幅下降。這樣的問題應該引起我們重視。
（四）由于經營主體各異，缺乏統一性容易產生不良競爭，造成惡性循環。目前國省道上的不少服務項目存在類似的問題。
（五）目前我省服務區項目的經營多用承包方式，分散經營，由于承包者經營管理水平參差不齊，對建立服務區品牌、提高整體形象不利。如深汕陸豐服務區、花清獅嶺服務區都是個人承包建設經營管理的模式。
為解決以上存在的問題和可能會出現的問題，最有效的辦法就是實施服務區規劃建設經營管理一體化。隨著近期在建項目服務區規劃建設工作的全面展開，為了防止上述問題的發生，愈顯服務區一體化工作的緊迫性。工作小組按省廳要求提出一體化的具體實施方案如下：
三、全省服務區一體化的總體目標和實施方針
服務區一體化的總體目標：逐步建立完善的高速公路網絡服務保障體系，為顧客提供優質服務，使之在經濟上成為除主線收費之外的高速公路路產經營的另一個支柱產業，為我省高速公路還貸及投資建設滾動發展作出貢獻。
根據當前的實際情況，服務區一體化有必要實行“統一規劃，分期建設，多元化規模經營，以區養區，以區建區，滾動發展“的實施方針。
（一）統一規劃。就是要在滿足高速公路服務的基礎上對全省高速公路服務區的布局、間距、規模、建設實施時間進行統一規劃部署。
（二）分期建設。服務區的建設要在統一規劃的前提下，按不同時期的服務需求，進行分期建設，逐步完善。
（三）多元化規模經營，以區養區，以區建區，滾動發展。就是以高速公路網絡為依托，以服務區為發展基地，開展除主線收費外的多元化規模經營，充分發揮統一經營規模效益的優勢，以服務區養服務區，以已建服務區的收益建設新的服務區，不斷滾動發展。
四、服務區建設的實施計劃
分期實施原則：先建已通車且交通量較大項目的服務區，再建在建項目的服務區，先征地預留，再根據交通量情況分期實施建設；進而逐步完善服務區配套設施（某個服務區本身的建設，也應分期進行，根據需要分步分期實施）。
根據工作小組的調查情況，考慮各線之間的銜接點和全線車流量大小、間距適宜等因素，初步提出分期建設各個服務區的實施計劃。具體實施建議如下（見附件三）：
1、1999－2002年初步發展期
在發展完善已建、在建的鮜門、沙田、陸豐、花都、獅嶺、浪網六個服務區的基礎上，規劃新建的服務區項目有：佛開的大雁山、虎門大橋的南沙、深汕東的田心、京珠北的小塘、京珠南的曲江、黃花湖，西部沿海的上川島、開陽的陽江等八個服務區。
2、2003－2005年滾動發展期
項目有：廣惠的沙埔、角洞、汕汾的鐵鋪、普惠的池尾、等四個服務區。
3、2006－2023年初步建立全省高速公路網絡服務保障體系
項目有：京珠南的魚灣、電湛的官渡、廣肇的肇慶、第6頁共14頁
河梅的畬江、江中的橫欄、京珠北的乳源、開陽的梁金山、西部沿海的崖南、廣惠的沙河等九個服務區。
4、預留項目：
京珠南的太和、廣珠東的石基。
5、緩建工程
由于布局不盡合理而緩建的項目有：西部沿海的雅韶、深汕東的惠來、廣惠的百花等三個服務區。這些項目征地預留，視交通量發展的情況再定實施期或開發其他用途。
我們運用財務分析的方法，把以上實施計劃與項目同期建成服務區的原方案進行比較，新方案投資額大幅下降，收益率提高，增強了抗風險能力。
五、實施計劃的保障措施
（一）建議省廳給予一定的政策支持，并在實施一體化過程中協調專營公司與各大業主的關系，確保服務區規劃建設經營管理權的集中統一，這是實現服務區規劃建設經營管理一體化的首要條件。
（二）需要各大業主的理解和支持；從全省交通事業發展的大局出發，在省廳的指導下積極主動的配合實施一體化工作。
六、組建服務區一體化專營公司的方案
要實現上述目標，必須首先要在組織上實現一體化，組建成立一體化專營公司是實現一體化的必要條件。根據目前的實際情況，服務區一體化工作小組提出以下三種方案：
（一）以新粵公司牽頭，各大業主入股聯合組建專營公司（附件一）。
（二）以新粵公司及現有服務區專營公司為主體，各業主單位入股組建專營公司。
（三）通過資產重組方式成立專營公司，將全省的高速公路（廳有投資的項目）服務區歸由專營公司建設和經營；省已投資征地拆遷，三通一平等，至于加油站、快餐店、便利店用招商引資方式合作建設，實現一體化。方案一：由各大業主入股聯合組建專營公司。能最大限度地維護業主的利益。但若不對目前業主所屬的專營公司進行業務合并，會形成多頭分散經營的局面，這將給真正實現一體化經營帶來較大的困難。方案二：以新粵公司及現有服務區專營公司為主體，各業主單位入股組建專營公司。既充分維護各業主的利益，又能通過對不同業主所屬的服務區專營公司進行業務合并，達到一體化的目的。其主要優缺點如下：
1．新粵公司作為省廳駐外公司，可以充分發揮其在引進國外資金、合作伙伴和先進管理方式上的作用。并能在服務區建設總承包的基礎上與其他業主進行合作。
2．能充分利用各服務區專營公司在服務區建設經營管理實踐中所造就的一批專業人才和經驗，以及與合作伙伴建立了互利互信的關系。
3．專營公司在一體化規模經營中創造規模效益，由于服務區的產權、收益權屬業主所有，業主能獲得更多收益，從而解決了兩者之間在利益分配上的矛盾。
由于部分業主所屬專營公司已開展了較長時間的工作，若以此方案組建專營公司，可能會對這部分專營公司造成局部利益上的損失，從而產生抵觸情緒；因而此方案需輔之于一定的行政手段才能實施。
方案三：通過資產重組實現一體化。其優點是易于集中，能迅速組成專營公司。由于服務區產權、經營收益權屬專營公司，有利于今后一體化工作的順利進行；實現按專業分類經營管理模式。但在目前高速公路投資主體各異的情況下，可能會損害部份業主的利益。
七、實施一體化的四條基本原則：
為維護業主利益，順利實現一體化，制定以下四條基本原則：
（一）、明確在建項目服務區的產權及經營收益權歸屬各項目的業主所有；或省廳確定的其他權屬形式。
（二）為實現一體化經營，目前各單位在建項目服務區的對外發包建設經營等工作必須暫停，待廳批準一體化方案后，再按方案實施。
（三）、對目前已在建的服務區項目，暫仍歸業主管理，待廳批準成立專營公司，及交通集團組建業務劃分時，以簽訂經濟合同的形式，由業主委托專營公司統一管理。
（四）、對目前已經營或已建成的深汕西鲘門服務區、沙田加油站、陸豐服務區、花清獅嶺服務區也要在實施一體化的大原則下，由專營公司、業主單位及經營承包者共同協商具體的實施辦法。使之在一體化規模經營中產生規模效益及提高管理水平。
八、實施經營一體化的四個步驟：
步驟一、建議省廳行政發文，明確專營公司為高速公路服務區的指定專營單位，并由省廳或省廳指定的單位牽頭，按批準的方案實施組建專營公司。由于服務區投資大，回收期長，建議省廳同時也將高速公路的廣告納入專營公司的經營范圍。這樣一方面可以改善專營公司的初期現金流量的狀況，另一方面可以把廣告的經營提高到規模經營的層次，創造更大的效益，為服務區的建設及高速公路的還貸提供有力支撐。
步驟二、由專營公司與廳屬各業主單位，以簽訂經濟合同的方式，確定業主控股部份服務區經營權的受讓。
步驟三、由各業主協助專營公司與各高速公路項目的其他股東，以贖買、補償等方式實現股份項目服務區全部經營權的轉移。
步驟四、將來時機成熟，對其它非省廳投資的項目，專營公司可以通過買斷、合作經營等方式，對其它非省廳投資的項目服務區經營權進行控制，最終達到行業規范、規模經營、規模效益、規模發展的目標。
九、落實一體化規劃建設實施方案的五項措施
在部、廳的指導下對在建項目規劃設計進行調整。以原有各項目服務區的規劃及交通部關于服務區建設的指引為基礎，以滿足高速公路服務的基本需要為前提，以實現更大的投資效益為目標，由專營公司針對不同時期的實際情況，對全省高速公路網絡服務區項目建設進行總體規劃、規模控制、分期實施。
（一）規劃中高速公路工程項目服務區的規劃設計列入省高速公路交通工程總體規劃和服務區專營公司的工作范籌，給有關部門提供專業建議，以利于專營公司今后的經營。
（二）高速公路主體項目通車初期根據交通量原則上先按100公里左右設一對服務區；所建的服務區項目基本上應與高速公路主體項目通車同時建成營運。前期先建加油站、快餐店、便利店、公廁和停車區，待交通量增大后初需要逐步增設其余服務項目，確保高速公路上車輛人員的服務需求。
（三）對于原設計密度過大或聯線總長不足60公里的而緩建的服務區項目，先進行區內綠化美化，或先建停車區、便利店、公廁等小型服務項目，這樣既提高了高速公路的服務水平，又為今后的發展打好基礎。
（四）對現已征用的服務區用地，原則上不做大的變更，如確需變更則用換征用地或重征用地的辦法實施。對用地多的大型服務區項目，應先做項目總體規劃，再根據需要進行分期建設；原征地規模過小的則應盡快作出補征用地方案，按基建程序補辦手續。
（五）服務區建設一體化以新粵公司服務區建設總承包為基礎，新粵公司將已簽的服務區建設總承包合同通過一定的形式轉由專營公司承接建設；未與新粵公司簽建設合同的在建項目服務區工程由業主單位委托專營公司建設。
十、服務區專營公司的經營項目和經營模式
服務區的經營項目以加油站、便利店、快餐店為主；輔助設施包括：停車場、休息廳、公共廁所、汽車維修服務等。在廳批準專營公司實施方案后，由專營公司通過包裝宣傳將服務區招商項目推出市場，吸引投資者和資金（境內境外）。以招標的方式公平選擇合作經營者為主，其他的招商形式作為補充。服務區的經營以引入高品牌、高知名度的專業公司進行連鎖式經營為主，提高服務區的整體服務水平及發揮整體品牌效應，以吸引更多的顧客和車輛進入服務區消費。
十一、投資建設服務區的風險控制
1．風險主要來自行業競爭；目前國省道上的服務行業由于規劃無序，油站林立，行業競爭使許多公路的服務項目經營陷入困境。我們實施一體化后可以克服上述問題，此項風險將會大大降低。
2．在投資上要實行規模控制、分期建設、不搞一步到位，這樣就能控制投資風險。
十二、服務區的融資模式
實行業主投資、招商引資為主、商業貸款為輔相結合；商業廣告經營收入為補充。
1．業主投資：由于明確了服務區的產權，經營收益權屬業主所有，服務區的征地、三通一平、加減速車道、通道等基礎設施的建設由業主負責投資。服務區房建及其他配套設施的投資具體實施辦法是：在新粵公司建設總承包的基礎上，由各業主單位將原各項目服務區建設的預算費，通過簽訂合同的方式交一體化專營公司負責按計劃分期實施建設。
2．招商引資：為了節省投資，提高服務水平，在業主投資基礎設施的基礎上，專營公司通過向專業公司出讓經營權的形式，由專業公司投資建設經營，完善服務設施。
3．以商業貸款作為補充，要求專營公司要有較高信用等級，建議專營公司的注冊資本不少于2000萬元。注冊資金由專營公司各股東按所占股份大小出資。
4．以高速公路網絡廣告的經營收入作為補充，滾動發展。
服務區一體化工作小組
二000年一月十八日
粵交人函[1999]3125號
關于組建高速公路服務區專營公司的函
新粵有限公司、省高速公路公司、公路建設公司、公路管理局、長大公路工程有限公司、廣東交通實業投資公司：
為了加快高速公路服務區規劃建設經營管理一體化工作進程，經研究，廳原則同意組建高速公路服務區專營公司。由新粵有限公司牽頭負責組建專營公司的協調工作，商各股東單位簽署出資協議和公司章程，做好各項前期準備工作。
一九九九年十一月二十五日
粵交計函[1999]2712號
關于省高速公路服務區規劃建設經營管理一體化實施方案的批復
各有關單位：
由新粵有限公司、省高速公路公司等各有關單位組成的“服務區一體化工作組“上報的《廣東省高速公路服務區規劃建設經營管理一體化實施方案》悉，經研究，批復如下：
一、原則同意《廣東省高速公路服務區規劃建設經營管理一體化實施方案》（以下簡稱“實施方案”）。
二、原則同意“實施方案“所提分期修建各個服務區的實施計劃和五項措施，在建的各條（段）高速公路項目業主均應遵照執行，近期服務區經營項目以加油站、便利店、快餐店、停車場、公廁為主，遠期根據交通量增長情況再增加其他輔助設施。
三、關于組建服務區一體化專營公司方案，待省府批復交通集團組建方案后再研究確定。
廣東省交通廳
粵交計函[1999]1665號
關于成立高速公路服務區規劃建設經營管理一體工作小組的通知
新粵有限公司、省高速公路公司、公路建設公司、長大公路工程有限公司、公路局、廣東交通實業投資公司：
鑒于我省高速公路建設投資主體多元化的特點，高速公路服務區規劃、建設、經營管理一體化是十分必要的。經研究，決定成立高速公路服務區規劃、建設、經營管理一體化工作小組，籌備這方面的工作。名單如下：
組長：
新粵有限公司
副總經理
副組長：
省高速公路公司
副總經理
廣東冠通高速公路路產經營有限公司
總經理
成員：
省交通廳計劃處
工程師
新粵有限公司
部門經理
金道達公司開發部
副經理
金道達公司
主任工程師
省路橋建設發展公司
工程師
省公路建設公司運營部
工程師
省長大公路工程有限公司廣惠項目部
副經理
省長大公路工程有限公司經營部
助理工程師
省交通實業投資公司
助理經濟師
請工作小組抓緊開展工作，提出具體方案及組建建議報廳審定。
一九九九年六月二十三日
服務區建設實施項目時間表
